Algemeen

In deze Jaarstukken 2025 blikken we terug naar vorig jaar. We laten zien wat we hebben gedaan en hoe we de beschikbare middelen hebben ingezet.

In 2025 hebben we mooie resultaten behaald. Deze hebben we hieronder weergegeven. Tegelijkertijd ervaren we net zoals voorgaande jaren dat het realiseren van onze ambities meer tijd en capaciteit vraagt dan gehoopt. De reserves en voorzieningen zijn nog steeds hoger dan gewenst. De oorzaken zijn onder andere stijgende kosten, netcongestie, stikstofbeperkingen en toenemende complexiteit van projecten. Onze uitvoeringscapaciteit staat nog steeds onder druk door een krappe arbeidsmarkt. We hebben de afgelopen tijd keuzes gemaakt, en de komende periode zal om verdere scherpe keuzes vragen. Het traject Van Inzicht naar Focus (VINF) helpt ons hierbij. We kijken met behulp van dit traject hoe we onze inzet het meest effectief kunnen organiseren. Ook hebben we verschillende beleidskeuzes in beeld gebracht. Ook blijven we werken aan de prioritering in de Strategische Investeringsagenda en de versterking van de stedelijke regie. Dit helpt ons om gericht te blijven werken aan de ontwikkeling van Zwolle.

Hieronder blikken we terug op belangrijke ontwikkelingen in 2025 en de bijbehorende resultaten. We kijken terug langs de volgende vijf thema’s:

• Groeiend Zwolle – kwaliteit van wonen en leven, inclusief de programma's Stadshart, Spoorzone en Stadshagen
• Duurzaam Zwolle – klimaatneutraal en groen
• Levendig Zwolle – cultuur, evenementen en erfgoed
• Inclusief Zwolle – kansengelijkheid, bestaanszekerheid en meedoen
• Circulair Zwolle – economie voor een brede welvaart

Groeiend Zwolle – kwaliteit van wonen en leven
Stedelijke ontwikkeling
In 2025 namen we belangrijke besluiten over de aanvulling op de Omgevingsvisie. De planhorizon hebben we verlengd tot 2040, met een doorkijk naar 2050. In juli stelde de gemeenteraad het Ruimtelijk Toekomstperspectief vast met aanvullende ruimtelijke keuzes op het gebied van wonen, economie, mobiliteit, energie en water. Zo hebben we Zwolle‑Zuid/zuid en Vechtrand (inclusief Vechtpoort 1) aangewezen als nieuwe ontwikkelgebieden voor onder andere woningbouw, en worden de stadsrivier, de ring en bedrijventerreinen opgepakt als sleutelprojecten.
Door een gewijzigd proces besluiten we over de Zwolse Omgevingsvisie nadat de gebiedsvisies voor Vechtrand en Zwolle‑Zuid/zuid gereed zijn. De participatie in de gebiedsprocessen versterken we hiermee en we benutten de termijn voor het voorkeursrecht optimaal.

Woningbouw
In 2025 zijn in Zwolle 749 woningen opgeleverd, een duidelijke stijging ten opzichte van 2024 (470). Daarmee is een stevige groeilijn ingezet. De nieuwbouw is evenwichtig verdeeld over de prijsklassen: 217 goedkope, 277 middeldure en 255 dure woningen. Daarnaast hebben we 1.000 vergunningen afgegeven voor nieuwe woningen, waarmee de productie ook voor de komende jaren wordt geborgd.
Om deze resultaten te bereiken, werkten we intensief samen met woningcorporaties, ontwikkelaars, bouwers, het Concilium, WWZ038, de provincie Overijssel en het Rijk. Met de woningcorporaties sloten we een Stadsdeal om tot en met 2030 minimaal 500 extra sociale huurwoningen toe te voegen binnen de bestaande stad, onder andere via optoppen en transformatie. Ook hebben we stappen gezet om de bestaande woningvoorraad beter te benutten. In 2025 zijn regels voor woningsplitsing, woningdelen en transformatie versoepeld. En is het huurteam gestart om huurders te ondersteunen.

Mobiliteit
In 2025 zetten we belangrijke stappen om de mobiliteit in Zwolle schoner, veiliger en toekomstbestendig te maken. Het STOMP‑principe bleef richtinggevend voor onze keuzes. In de Spoorzone openden we de Passerelle, de voetgangersbrug die de binnenstad verbindt met de Spoorzone en Windesheim. In het Stadhart werd de fietsenstalling op het Rode Torenplein uitgebreid. Ook in de wijken verbeterden we de infrastructuur. We versterkten het fietsnetwerk richting Stadshagen en Hasselt, en startten met de aanleg van een fietsstraat aan de Turfmarkt.
Daarnaast namen we extra maatregelen voor verkeersveiligheid. We onderzochten de toepassing van schoolzones en brachten knelpunten en maatregelen rond schoolomgevingen in beeld. De voorbereidingen voor projecten zijn gestart, te beginnen bij basisscholen langs 50 km/u‑wegen in lijn met de motie Schoolvoorbeeld. In Stadshagen verbeterden we de verkeersveiligheid op de route Eli Heimanslaan – Jac. P. Thijsselaan – Laan der Molens, troffen we snelheidsremmende maatregelen op de Bagijnesingel en vernieuwden we samen met Zwartewaterland de Doornweg–Ordelseweg. In Berkum is de Kerkweg opnieuw ingericht om de snelheid te verminderen en het oversteken voetgangers en fietsers veiliger te maken. Aan de Eekwal zijn tijdelijke maatregelen genomen om de verblijfskwaliteit te verbeteren.

Spoorzone
Met de afronding en opening van de Passerelle hebben we letterlijk en figuurlijk de toegang geopend tot de verdere gebiedsontwikkeling aan de zuidzijde van het station. Samen met ontwikkelaar AM en de NS als grondeigenaar worden de plannen voor woningbouw en de invulling van de hallen in het Spoorkwartier steeds concreter.
In het Gildenhof ging in het najaar van 2025 de schop in de grond en ook in het Hanzekwartier zijn stappen gezet die de komst van nieuwe woningen dichterbij brengen. Daarnaast werd het werk aan de vernieuwde fietsenstalling aan de Westerlaan in december 2025 afgerond en opgeleverd. Voor de Noordentree hebben we  het schetsontwerp vastgesteld en een kredietaanvraag voor de uitvoering ingediend. Voor de onderdoorgangen Koggetunnel en Hanzetunnel is het krediet beschikbaar gesteld en we werken nu toe naar realisatie.
Vanuit het Innovatiedistrict blijven we werken aan het versterken van het innovatieve vermogen van (Regio) Zwolle. Zo vestigde de tweede innovatiehub zich in het Spoorkwartier: Biltin, de hub gericht op de duurzaam gebouwde omgeving, vond een plek bij Perron038.

Stadshagen
In 2025 groeide Stadshagen verder door, met de oplevering van circa 420 nieuwbouwwoningen. In De Tippe hebben we naast woningen, een speeltuin, een autobrug en een fietsbrug geopend. Ook werkten we aan de ontwikkeling van een opvanglocatie voor vluchtelingen, waarvoor we in 2025 een klankbordgroep inrichtten. In Breezicht leverden we nieuwe woningen in onder meer Reede en Wierde op en kwamen er vijf voetgangersbruggen bij die het rondje om de Milligerplas compleet maken. De voorbereidende werkzaamheden voor de uitbreiding van het winkelcentrum Stadshagen hebben we gestart, maar vanwege bezwaar- en beroepsprocedure is deze vertraagd. Het ontwerp omgevingsplan van Breecamp-West hebben we vastgesteld. Deze toevoegingen versterken het diverse woningaanbod in Stadshagen en dragen bij aan een wijk die zowel ruimtelijk als sociaal verder volwassen wordt.  

Stadshart
In het Stadshart zijn in 2025 grote stappen gezet richting een levendige, toekomstbestendige binnenstad. Zo hebben we na de afronding van het eerste deel ook de tweede fase van de herinrichting van de Kop Assendorperstraat opgeleverd, en kwam het definitief ontwerp voor de herinrichting van de Assendorperstraat tot aan de Molenweg gereed. In het Broerenkwartier hebben we na aankoop van een aantal panden gewerkt aan tijdelijke programmering en de herontwikkeling van onder meer NEXT (oude V&D-pand), het Fraterhuis en het C&A‑ en Sikkes‑pand. Voor het Noorderkwartier is gewerkt aan samenwerkingsovereenkomsten ontwikkelaars en een samenwerkingsovereenkomst gesloten met het Rijksvastgoedbedrijf.

Duurzaam Zwolle – klimaatneutraal en groen

Energietransitie
In 2025 hebben we verder gewerkt aan het ontwikkelen van een robuust, slim en toekomstbestendig energiesysteem. Daarbij werkten we voor 3 buurten aan het verzwaren van het elektriciteitsnet, te weten: Schoonhorst, Breezicht en Breecamp. We verkenden het realiseren van een collectief laadplein en we hebben de Smart Energy Hub van Hessenpoort opgeschaald. Om duurzame energiebronnen beschikbaar te krijgen, hebben we onderzoeken uitgevoerd om de potentie inzichtelijk te krijgen.
Vanuit het Warmteprogramma werkten we aan het ontwerp van de Warmtetransitiekaart 2026-2036 en de uitvoeringsagenda 2026-2030. Voor Berkum loopt de versnellingsaanpak (opgesteld door bewonersinitiatief Berkum Energieneutraal). Met de inwoners van Berkum is een eerste aanzet van een Warmteplan geschreven.
Vanuit isolatie en besparing hebben we de Zwolse isolatie- en besparingsaanpak opgesteld. De ondersteuning van kwetsbare doelgroepen zetten we voort vanuit Warm Thuis, het energieloket is betrokken en we realiseerden een mobiel informatiepunt. Ook werkten we aan de Verenging van Eigenaren-coach aanpak en werkten we met een uitvoerende werkgroep met de stad samen aan acties in de wijk. Tot slot vond in 2025 de aftrap van de campagne “Stap in de groene richting” plaats. Deze campagne loopt de komende jaren door.   

Groen
Na het vernieuwen van het groen‑ en recreatiebeleid in 2024 stelde de gemeenteraad dit beleid begin 2025 vast, inclusief structureel budget vanuit de Natuurinvesteringsagenda. Daarmee plantten we in 2025 de eerste toekomstbomen aan en hebben we ecologische knelpunten aangepakt. Daarnaast startten we een studie naar urgente en kansrijke locaties voor verdere vergroening. Tegelijkertijd werkten we vanuit de Natuurinvesteringsagenda aan een groener en klimaatbestendiger stadslandschap, waaronder voorbereidingen voor twee hectare nieuw bos en gebiedsgerichte kwaliteitsimpulsen.

Levendig Zwolle – cultuur, evenementen en erfgoed
In 2025 stond cultureel Zwolle in het teken van het Ter Borch jaar, waarbij we aandacht gaven aan de Zwolse schilderfamilie. Dankzij een goede samenwerking tussen onder andere de Fundatie, ANNO en het Academiehuis trok het Ter Borch jaar meer dan 65.000 bezoekers. Ook de Open Monumentendag trok veel bezoekers in 2025: een recordaantal van 24.000. Nadat we in 2024 de Culturele Basisinfrastructuur (BIS) vaststelden, is de BIS in 2025 van start gegaan. In 2025 droegen we opnieuw bij aan het goed bezochte (kern)evenement Bevrijdingsfestival Overijssel in Park de Wezenlanden. Ook hebben we in 2025 een nieuw kernevenement vastgesteld, het Common Ground Festival, en zijn we gestart met de voorbereidingen van 800 jaar Zwolle.

Inclusief Zwolle – kansengelijkheid, bestaanszekerheid en meedoen

Koers Sociaal Domein  
Met de Koers Sociaal Domein (2024-2030) geven we richting aan het werk dat wij samen met partners doen op het gebied van het sociaal domein. In beleid, uitvoering en organisatie zetten we concrete stappen om nog beter aan te sluiten bij de leefwereld van de inwoner. We werken met de Koers ook aan een ‘beweging naar de voorkant’. Daarmee zetten we in op preventie en een sterke samenleving, waarin mensen bestaanszekerheid ervaren en gezond zijn. Zo proberen we te voorkomen dat problemen oplopen en er specialistische hulp nodig is.

In 2025 kreeg deze koers steeds meer vorm. Op allerlei terreinen zetten we in op preventie, bijvoorbeeld met Kansrijke Start voor jonge kinderen, beweegmakelaars voor onder andere ouderen en de ondersteuning van wijkverenigingen en sportverenigingen. Zwolle is een dementievriendelijke gemeente. Bij de ondersteuning van kinderen en gezinnen werken we aan een beter samenspel tussen kinderen, ouders en professionals in de wijk en vinden zo steeds betere en duurzamere oplossingen. Inwoners ervaren deze werkwijze als positief: de hulp is dichtbij, er is betere samenwerking en meer regie. Het aantal jeugdigen dat specialistische jeugdhulp nodig heeft is de laatste jaren afgenomen. Het relatie- en scheidingsteam heeft in 2025 ondersteuning geboden aan zo’n 150 Zwolse gezinnen. We werken ook aan een beweging van beschermd wonen in een instelling naar beschermd thuis wonen met ondersteuning. Zo zijn er in 2025 nieuwe plekken gerealiseerd voor geclusterd beschermd thuis wonen.

Deze beweging is noodzakelijk om de groeiende ondersteuningsvraag van inwoners te kunnen opvangen. De druk op het sociaal domein is in 2025 toegenomen. Bijvoorbeeld door de toename van mentale problemen van jongeren, de onrust in de wereld waardoor vluchtelingen naar ons land komen, en de krapte op de woningmarkt, waardoor mensen te lang wonen in ongeschikte huizen of zelfs in een instelling. Ook heeft de loon- en prijsontwikkeling in 2025 een negatief effect gehad op de kostenontwikkeling in het sociaal domein. De rode draad blijft dat we steeds weer kijken naar de best passende oplossing voor deze vraagstukken, zo veel mogelijk in de sociale basis en door slimme keuzes bij de vormgeving en inrichting van de stad, soms door aanvullende passende hulp te bieden.

Bestaanszekerheid
Ook in 2025 bleef financiële bestaanszekerheid een belangrijk thema. De afgelopen periode stonden de financiële zorgen van inwoners opnieuw hoog op de agenda. Na de energiecrisis en hoge inflatie in de voorgaande jaren, zien we dat prijzen zich enigszins stabiliseren, maar dat veel huishoudens nog steeds de gevolgen voelen van gestegen kosten en schulden die zijn opgebouwd. Voor een deel van onze inwoners blijft het moeilijk om financieel het hoofd boven water te houden. In 2025 hebben wij verdere stappen gezet om onze inkomensregelingen beter toegankelijk te maken en hebben wij meer inwoners actief benaderd in het kader van vroegsignalering van schulden.  Daarnaast ontwikkelden we het beleidsplan Financiële Bestaanszekerheid 2026–2030, waarin staat hoe wij de komende jaren werken aan toegankelijke regelingen, mensgerichte ondersteuning en een versterkte schuldhulpverlening.

Arbeidsparticipatie

In 2025 werkten we met de uitvoeringsagenda Arbeidsparticipatie en Arbeidsmarktbeleidgericht verder aan drie kernthema’s: Inwoners in beeld, Inclusieve arbeidsmarkt en Ketenoptimalisatie.

Met deze uitvoeringsagenda willen we inwoners in beeld krijgen en helpen, werkgevers ondersteunen en de samenwerking in de keten versterken, zodat we gezamenlijk bijdragen aan een inclusieve en duurzame arbeidsmarkt. Hiervoor hebben we ook hernieuwde prestatie afspraken met onze uitvoeringsorganisatie Tiem gemaakt.
We hebben samen verder gewerkt aan het effectiever laten functioneren van onze keten om onze inwoners beter kunnen begeleiden naar een passende plek op de arbeidsmarkt. Het inwonersperspectief is een belangrijk uitgangspunt in onze werkwijze. Onze ambitie is om inwoners niet alleen te begeleiden richting werk, maar hen ook handvatten te bieden om een stabiel en duurzaam bestaan op te bouwen.

Vluchtelingen
In 2025 zetten we belangrijke stappen in de opvang van vluchtelingen. De gemeenteraad stemde medio 2025 in met de komst van een nieuwe opvanglocatie in De Tippe, in Stadshagen. Daarnaast werden 204 statushouders in Zwolle gehuisvest. De gemeente werkte verder aan een stabieler en duurzamer opvangstelsel, onder meer via samenwerking met het COA en de verkenning van structurele en flexibel inzetbare opvanglocaties verspreid over de stad. Eind 2025 is in Zwolle crisisnoodopvang geboden aan 32 alleenstaande minderjarige vluchtelingen. De opvang aan bijna 700 Oekraïnse ontheemden zetten we voort in de gemeentelijke opvanglocaties. We rondden de in 2024 gestarte verbouwingen ter bevordering van de leefbaarheid af. Daarnaast vingen we 300 statushouders en asielzoekers op in de opvang aan de Meeuwenlaan, huisvestten we 61 statushouders in de doorstroomlocatie aan de Rijnlaan en werden zo’n 45 AMV-ers opgevangen in het pand de Breughel aan de Oosterenk.

Jeugd
De meeste jeugdigen in Zwolle groeien gezond, veilig en kansrijk op. Als daarbij extra ondersteuning nodig is, is dat beschikbaar in de sociale basis of via een maatwerkvoorziening. Met het Sociaal wijkteam slagen we er steeds beter in om kinderen en gezinnen in de eigen leefomgeving te ondersteunen. Dat maakt de hulp effectiever, minder ingrijpend en duurzamer. Zo zorgden we ervoor dat de aantallen meerdere jaren achtereen daalden, van ongeveer 3.500 in 2022 naar zo'n 3.150 in 2024. Inmiddels stabiliseert het aantal jeugdigen met jeugdhulp en ging het in 2025 om ongeveer 3.270 jeugdigen. Door onze inzet om uithuisplaatsingen tegen te gaan, daalt het aantal jeugdigen met verblijf verder van 505 in 2024 naar 478 in 2025. Tegelijkertijd heeft een klein aantal bijzonder complexe jeugdhulptrajecten met zeer hoge uitgaven, een relatief grote impact op de totale uitgaven. Binnen de Koers Sociaal domein en met het borgen van Samenspel in de wijk als werkwijze, blijven we inzetten op passende en effectieve ondersteuning en hulp in de leefomgeving. We zoeken daarbij voortdurend de samenwerking met de partners in de stad. We versterken de sociale basis en zetten we ons in om deze beter te benutten, ook voor jeugdigen die specialistische hulp ontvangen.

Inwonersparticipatie
In 2025 is verder gewerkt aan het versterken van de betrokkenheid van inwoners bij beleid en besluitvorming. De participatieaanpak Hanza! is geëvalueerd onder participanten, raadsleden en de Doe Tank. Uit deze evaluatie kwam naar voren dat participatie breed wordt gewaardeerd, maar dat verbeteringen mogelijk zijn in communicatie, transparantie en verwachtingenmanagement. Deze verbeterpunten worden doorgevoerd in de verdere toepassing van Hanza!. De manier waarop het Ruimtelijk toekomstperspectief tot stand is gekomen was in 2025 een mooi voorbeeld van participatie. Daarnaast trad op 1 januari 2025 de Wet versterking participatie op decentraal niveau in werking. In 2025 is het Zwolse wijkverenigingen beleid geëvalueerd. Deze evaluatie laat zien dat de positie van wijkverenigingen als aanspreekpunt in de wijk is versterkt. Zo geeft het beleid meer autonomie in de besteding van middelen en zijn de lijnen met de gemeente korter geworden.

Circulair Zwolle – economie voor een brede welvaart
In 2025 heeft de gemeenteraad het geactualiseerde Economisch Perspectief vastgesteld, dat richting geeft aan een economie waarin innovatiekracht, doelmatig ruimtegebruik en het benutten van talent en inclusiviteit centraal staan. Deze koers werkt inmiddels concreet door in ons ruimtelijk-economisch beleid. Zo hebben we in 2025 ook het concept Omgevingsprogramma Kantoren en het concept Omgevingsprogramma Bedrijventerreinen opgesteld. In deze programma’s vertaalden we   drie hoofdopgaven uit het Economisch Perspectief—Mens, Ruimte en Innovatie—naar duidelijke handelingskaders voor de economische ontwikkeling van de stad.
Bij kantoren betekent dit dat we gericht sturen op een gezonde en toekomstbestendige kantorenmarkt: kwalitatief hoogwaardig aanbod, ruimte voor groei in strategische gebieden zoals de Spoorzone, en een zorgvuldig afwegingskader voor transformatie of nieuwbouw. Bij bedrijventerreinen zetten we naast de ontwikkeling van nieuwe locaties in op versterking van bestaande bedrijventerreinen, slimme verdichting, betere benutting van schaarse ruimte (het juiste bedrijf op de juiste plek) en het mogelijk maken van circulaire en innovatieve bedrijvigheid.    

Financieel resultaat jaarrekening 2025
De jaarrekening 2025 van de gemeente Zwolle laat een positief resultaat zien van € 6,2 miljoen. Dit is het resultaat na verrekening van de toegestane reservemutaties. Het jaarrekeningresultaat wordt – na verrekening met drie bestemmingsbesluiten toegevoegd aan de algemene concernreserve (€1,69 miljoen).

De weerstandsratio om de gemeentelijke risico's op te vangen is 109 % en ligt daarmee hoger dan de vastgestelde normratio van 0,80.

Verschillen op programmaniveau
Voor een uitvoerige toelichting op de verschillen tussen de rekening en de laatst gewijzigde begroting ad € 6,2 miljoen verwijzen wij naar de verantwoording per doel. Hierin worden ook de verschillen voor en na resultaatbestemming toegelicht en wordt ook nader ingegaan op het structurele dan wel incidentele karakter van ontstane verschillen. Wij volstaan op deze plek met vermelding van de belangrijkste verschillen ten opzichte van de begroting waarbij uitgegaan is van het gerealiseerde resultaat, dus in deze verschillen zijn de onttrekkingen aan c.q. stortingen in de diverse reserves al meegenomen. Aansluitend volgt een summiere toelichting met de bedoeling om op hoofdlijnen een beeld te krijgen van de belangrijkste verschillen.  

                       Bedragen x € 1.000